Sentencia A. 2398/23

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Auto A-2398/23

 

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Rechazar por falta de carga argumentativa

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 2398 DE 2023

 

Referencia: solicitudes de nulidad de la Sentencia C-030 de 2023. Expediente D-14503.

 

Magistrados ponentes[1]:

José Fernando Reyes Cuartas

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), procede la Sala Plena a resolver la solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia C-030 de 2023.

 

I.        ANTECEDENTES

 

La Sentencia C-030 de 2023

 

1.       En la Sentencia C-030 de 2023 esta corporación se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, David Fernando Cruz Gutiérrez[2], Reinaldo Villalba Vargas, Jomary Ortegón Osorio, Juan David Romero Preciado[3], Alexander López Maya, Ángela María Robledo Gómez, Néstor Manuel Castro Acevedo y Miguel Ángel Buitrago Marín, contra el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021[4].

 

2.       En esa providencia la Corte resolvió:

 

Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2º, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.

 

Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.

 

Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.

 

Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata. En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.

 

Quinto. EXHORTAR al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

 

3.                 Como cuestión general la Corte planteó el siguiente problema jurídico: “¿es constitucional que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad que se impongan por la Procuraduría, se haga en ejercicio de función jurisdiccional, en específico a servidores públicos de elección popular?”[5]

 

4.                 Para resolver dicha cuestión, la Sala presentó tres problemas que se relacionaban de modo directo con los cargos admitidos:

 

i)     ¿Atribuirle funciones jurisdiccionales a la Procuraduría vulnera el artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la carta para asignar esta competencia excepcional?

 

ii)   ¿Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, desconoce los artículos 93 de la Constitución y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), que establecen una reserva judicial para tal fin?

 

iii)¿Atribuirle competencia a la Procuraduría para imponer sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular, desconoce los artículos 29 de la Constitución y 8º de la CADH, en tanto la garantía de juez natural exige el establecimiento de una decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de destitución?[6]

 

5.                 Al armonizar los intereses constitucionales la sentencia indicó que “la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, en ejercicio del cargo, requiere de la intervención de un juez”[7].

 

6.                 La Corte arribó a dicha conclusión con fundamento en (i) la interpretación evolutiva y dinámica del artículo 23.2 de la CADH; (ii) el amplio y expansivo catálogo de garantías reconocidas a los servidores públicos de elección popular respecto de las sanciones referidas, garantías que tienen origen en la Constitución y consultan el estándar internacional en el marco del bloque de constitucionalidad; (iii) los estándares establecidos en el fallo Petro Urrego vs Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y las posibilidades jurídicas y fácticas de la institucionalidad constitucional del Estado, para la adecuación de buena fe de aquellos, conforme a los criterios desarrollados por la Sentencia C-146 de 2021 y (iv) el precedente de la Corte Constitucional y su constante diálogo con la Corte IDH.

 

7.                 La Corte verificó la vulneración del artículo 116 de la Constitución porque la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumplió con los presupuestos fijados por la Carta[8]. En concreto, la Sala Plena encontró que las normas analizadas habilitaban de manera amplia, general, exclusiva y extensa a la PGN -como órgano investido de jurisdicción- “para el ejercicio de la acción disciplinaria y la imposición de sanciones, inclusive las de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular”[9]. Ello implicó la asignación de una función que no estaba en cabeza de la Rama Judicial, por lo tanto, no buscaba su fortalecimiento ni la descongestión de la jurisdicción.

 

8.                 En consecuencia, se declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” de los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. Adicionalmente, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.

 

9.                 Luego, la Corte analizó el cargo relacionado con la vulneración del artículo 23.2 de la CADH. Teniendo en cuenta que dicha norma hace parte del bloque de constitucionalidad y atendiendo al principio de armonización entre el orden nacional e interamericano en materia de protección de derechos, la Sala Plena determinó que la aplicación del artículo 23.2 de la CADH implica la garantía de que las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, solo pueden imponerse de manera definitiva con intervención de un juez.

 

10.            A continuación, al estudiar el reproche sobre la violación del artículo 29 de la Carta y el artículo 8 de la CADH -garantía de juez natural- la Sala consideró que “el artículo 277.6 de la Constitución dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones e imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, excepto aquellos cuyo régimen está regulado por la Constitución”[10]. No obstante, dicha atribución debe ejercerse bajo la aplicación de los estándares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial, en virtud del cual los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer de manera definitiva las limitaciones antes mencionadas a los servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones, siempre que brinden las garantías del debido proceso, pues tal restricción no puede ser impuesta de forma definitiva por autoridades que ejercen funciones administrativas.

 

11.            Esta consideración, acorde con la providencia, “es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y, adicionalmente, recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones, a partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad”[11].

 

12.            Así las cosas, a partir de la interpretación sistemática, armónica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constitución y del contenido de los artículos 8 y 23.2 de la CADH, la Corte consideró “imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez”[12].

 

13.            Con el fin de asegurar los postulados constitucionales y las garantías procesales de juez natural y de reserva judicial la Corte integró la unidad normativa con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisión, establecido por el Legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad a partir de dos escenarios (i) la declaración de inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN y (ii) para modular su aplicación conforme a la Carta, respecto de la sanción disciplinaria de los servidores de elección popular, consistente en destitución, suspensión e inhabilitación.

 

14.            Así, la Corte precisó el alcance del recurso judicial que estableció el Legislador -recurso extraordinario de revisión[13]- para hacer efectivo el estándar mencionado en materia de imposición definitiva de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad por responsabilidad disciplinaria de servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, con intervención del juez. Lo expuesto, sin afectar otros bienes o competencias constitucionales, ni la seguridad jurídica.

 

15.            Tal remedio constitucional, acorde con lo expuesto por la Sala Plena “armoniza y materializa los principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los estándares de la Constitución. En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y, ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales”[14].

 

16.            Finalmente, la Corte exhortó al Congreso de la República para que adopte un estatuto de dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.

 

Las solicitudes de nulidad de la Sentencia C-030 de 2023

 

17.   El 16 de agosto de 2023, la ciudadana Jomary Ortegón Osorio, presidenta del colectivo de abogadas y abogados José Alvear Restrepo, y el ciudadano Juan David Romero Preciado, abogado de la misma organización, actuando como demandantes dentro del proceso de la referencia, solicitaron a la Corte declarar la nulidad de la Sentencia C-030 de 2023. Alegaron la configuración de la causal que denominaron “elusión arbitraria o involuntaria del análisis de asuntos de relevancia constitucional en la decisión impugnada en el caso concreto: la omisión en el control de la supervisión de cumplimiento del caso Petro vs Colombia”.

 

18.   El 18 de agosto de 2023, el ciudadano Julián González Escallón, demandante dentro del proceso de constitucionalidad de la referencia, presentó solicitud de nulidad parcial de la Sentencia C-030 de 2023, específicamente de los ordinales tercero y cuarto. Aseguró que la providencia “incurrió en una protuberante vulneración al debido proceso, en los términos del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, a través de la configuración de las causales (i.) contradicción entre la parte motiva y resolutiva, y (ii.) la elusión arbitraria de un debate de relevancia constitucional”.

 

19.   A continuación, se sintetizan los argumentos que en concepto de los solicitantes, justifican la configuración de las causales de nulidad que invocan.

 

(i)               Elusión arbitraria de un debate de relevancia constitucional

 

20.   Jomary Ortegón Osorio y Juan David Romero Preciado mencionaron cinco asuntos supuestamente eludidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023: (a) el análisis de la naturaleza y las implicaciones jurídicas de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH; (b) la descripción y el análisis de la resolución de supervisión de cumplimiento del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH el 25 de noviembre del 2021; (c) la eventual responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento de la decisión de la Corte IDH y por el desconocimiento de los principios de cosa juzgada internacional, obligaciones de adecuar el derecho interno y pacta sunt servanda; (d) la elusión del principio pro persona y (e) la incidencia de la elusión en la decisión. Por su parte, el ciudadano Julián González Escallón argumentó que (f) al estructurar el remedio judicial la Sala Plena omitió analizar problemas constitucionales que dicha solución generó.

 

(a)   Elusión del análisis de la naturaleza y las implicaciones jurídicas de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH

 

21.            Según el escrito de nulidad, en la demanda se mencionó de forma explícita el caso Petro Urrego vs. Colombia. Además, se aportó al proceso la “Resolución de Supervisión de Cumplimiento del 25 de noviembre de 2021”. Dichas providencias eran “elementos indispensables para el control de constitucionalidad”, tan es así que en las intervenciones se puso de presente las implicaciones de estas decisiones en la inconstitucionalidad de la norma. No obstante, “fueron deliberadamente ignoradas en el planteamiento de los problemas jurídicos que abordaría la Corte y en el programa de su decisión”.

 

22.            Los solicitantes de la nulidad resaltaron que al resolver el segundo problema jurídico la Corte no integró las providencias de la Corte IDH. Esto generó que, al analizar la competencia de un órgano administrativo para sancionar con destitución, suspensión o inhabilidad a servidores públicos de elección popular, no se consideraran las implicaciones de los pronunciamientos de la Corte IDH sobre las garantías del debido proceso de los sancionados, limitando el análisis al contenido de la Sentencia C-146 de 2021.

 

23.            Adicionalmente, argumentaron que la Corte Constitucional eludió estudiar la obligación que pesa sobre el Estado colombiano de cumplir, “los estrictos y precisos términos de la parte resolutiva de la Sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia (2020) en la cual ordenó como medidas de reparación, ‘adecuar (...), en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la presente sentencia’”. Ello en virtud de lo dispuesto en los artículos 23 -numeral 2- y 68, de la CADH.

 

(b)   Omisión de análisis de la resolución de supervisión de cumplimiento del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH

 

24.   Si bien en el fundamento 258 se menciona la resolución referida “la decisión no dedica un aparte para analizar con detalle las implicaciones de la resolución de supervisión de cumplimiento en la cual la Corte Interamericana reconoce la insuficiencia de las medidas adoptadas por el Estado colombiano para cumplir con la decisión del 8 de julio de 2020” (negrilla original). En consecuencia, la Corte eludió “un debate constitucional de gran relevancia para el asunto en cuestión, cuyo abordaje hubiera transformado de manera ostensible la decisión final sobre la constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021”.

 

25.   Respecto de esta resolución los solicitantes resaltan que integra la parte resolutiva de la sentencia Petro Urrego vs. Colombia y que fue puesta en conocimiento de la Corte Constitucional. Según el escrito de nulidad en esta resolución “la Corte IDH fue explicita al afirmar que la reforma al régimen disciplinario contenida en [la Ley 2094 de 2021] no era una medida pertinente para cumplir con las obligaciones internacionales del Estado Colombiano”.  Por lo tanto, era pertinente analizar “la idoneidad de la Ley 2094 de 2021 como una medida estatal para garantizar los derechos al debido proceso y la representación política”, su elusión, “resulta ostensible y significativo” en la decisión.

 

26.    En atención a la “clara relación entre la resolución del proceso de supervisión de cumplimiento del fallo, los argumentos de dicha resolución y los problemas jurídicos que los demandantes y los intervinientes le plantearon a la Corte, resultaba cuando menos necesario -sino decisivo- que la Corte Constitucional los incluyera en el análisis correspondiente. No lo hizo y no indicó tampoco razones para no hacerlo”.

 

(c)    Elusión de la eventual responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento de los fallos en los que una Corte Internacional condena al Estado colombiano: principios de cosa juzgada internacional, obligaciones de adecuar el derecho interno y pacta sunt servanda.

 

27.            Acorde con el escrito de nulidad, los debates “entre el derecho interno y el derecho internacional no se satisfacen con la realización de ‘mecanismos para el diálogo’ o con ‘la armonización del texto constitucional con los estándares interamericanos’”. En concepto de los solicitantes, era tarea de la Corte Constitucional dar “un debate detallado y concienzudo de los principios pacta sunt servanda, bona fides, y cosa juzgada internacional”. No solamente porque así lo plantearon en la demanda, “sino porque estos principios están claramente implicados en la materia objeto de debate constitucional”. La elusión del análisis de estos temas se traduce en el incumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.

 

28.            Así las cosas, reiteran que “el Estado (que se insiste, incluye también a la Corte Constitucional) no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado o convenio, y menos aún, invocar su derecho interno para incumplir un fallo de un Tribunal Internacional en un caso en el que el Estado colombiano fue parte”.

 

(d)             Elusión en la aplicación del principio pro persona

 

29.            La solicitud de nulidad explica que el principio pro persona exige que, en caso de dos interpretaciones posibles sobre una norma, se prefiera aquella que resulte más garantista de la persona y sus derechos. No obstante, la claridad del concepto, la Corte eludió la aplicación del principio en el caso concreto “con la tesis de un supuesto ‘diálogo hacia la armonización de estándares interamericanos’”. Los solicitantes describen cómo en las consideraciones de la sentencia se hace mención del principio pro persona pero, al resolver los cargos, no hay una sola mención a éste. Según los solicitantes, es “probable que de haber adelantado un análisis concreto del principio pro persona, un análisis aplicado al estudio de los cargos la solución probablemente hubiera sido distinta”.

 

(e)    La incidencia de la elusión en la decisión de constitucionalidad.

 

30.            Acorde con el escrito de nulidad, “si la Corte hubiera tenido en cuenta la Resolución de Supervisión de Cumplimiento y el principio pro persona sobre el principio de conservación del derecho, hubiera llegado a la conclusión de que la facultad de sancionar a servidores públicos de elección, en todo caso, desconoce abiertamente los compromisos internacionales en la materia, y más aún cuando se trata de obligaciones en materia de garantía de derechos humanos como la participación política y el debido proceso”.

 

31.            La solución del caso, entonces, era concluir que todos los mecanismos contemplados en la Ley 2094 de 2021, en su conjunto, resultan insuficientes para armonizar los mandatos convencionales y constitucionales con la tradición institucional colombiana, en tanto no le otorgan una competencia real a las autoridades judiciales para conocer y decidir con suficiente amplitud sobre las posibles faltas disciplinarias en las que pueda incurrir un servidor público de elección”. Por lo tanto, la protección de los derechos de los elegidos por voto popular “no es por la vía de un recurso extraordinario, sino bajo la vía de una acción especial que no implique un desgaste innecesario del procesado en el ejercicio de su defensa administrativa y judicial” (negrilla original).

 

(f)     Al estructurar el remedio judicial la Sala Plena omitió analizar problemas constitucionales que dicha solución generaba

 

32.            Al estructurar el remedio judicial la Corte no tuvo en cuenta varios de los problemas constitucionales que este genera. Según el escrito, “[l]o paradójico del remedio judicial estriba en que, la ‘armonización’ propuesta implica una vulneración del derecho al debido proceso de las personas que sean objetivo de las sanciones de la [P]rocuraduría”.

 

33.            Primero, el remedio judicial dejó en cabeza de la PGN la competencia de sancionar, suspender, inhabilitar a los servidores públicos de elección popular, pese a que la Sala Plena es consciente de que esto es competencia de la rama judicial.

 

34.            Segundo, el remedio judicial restringe el derecho al debido proceso de los servidores públicos de elección popular que sean objeto de sanción por parte de la procuraduría ya que con el recurso de revisión no resultan ejercibles las garantías de la doble instancia y la doble conformidad. Acorde con los solicitantes, “hoy los servidores públicos de elección popular tienen menos derechos procesales que los restantes servidores públicos, quienes si tienen certeza de la manera en la que se ejercerán” dichas garantías.

 

35.            Tercero, la Corte IDH exige que la decisión de sanción, suspensión e inhabilitación sea tomada por un juez en conclusión de un proceso judicial, con las garantías equivalentes a las de un proceso penal, esto es, decreto de pruebas en virtud del principio de inmediación, contradicción, doble instancia y doble conformidad, amplia discusión probatoria, y con la diferenciación de las funciones de investigación y juzgamiento.

 

36.            En síntesis, el ciudadano Julián González Escallón consideró que la solución al caso concreto debió ser la planteada en los salvamentos parciales de voto, esto es, “si las faltas ameritaban las sanciones de destitución, inhabilidad o suspensión, la Procuraduría General de la Nación debería presentar el pliego de cargos ante el Consejo de Estado, para que allí se surtiera el juzgamiento de esos servidores, conforme al Código Disciplinario y en atención a los derechos de acceso a la administración de justicia, defensa y contradicción, doble instancia y doble conformidad, sin perjuicio del ejercicio de los recursos ordinarios y extraordinarios a que hubiera lugar”.

 

(ii)             Contradicción entre la parte motiva y resolutiva

 

37.   El ciudadano Julián González Escallón argumentó que la Sala Plena no ofreció razones constitucionales para conservar las competencias de sanción, destitución, suspensión e inhabilitación de servidores públicos elegidos popularmente en cabeza de la PGN. Según el ciudadano la “providencia acierta, parcialmente, cuando declara la inexequibilidad de los pasajes que mencionan las facultades jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, y ello resulta claro en la parte motiva y en la parte resolutiva de la providencia”. No obstante, la conclusión es diferente pues no retira “todas las facultades de la Procuraduría para destituir, inhabilitar, suspender o sancionar a los servidores públicos elegidos popularmente”.

 

38.   Acorde con el escrito, no es coherente permitir que la PGN “continúe tomando estas decisiones, incluso si éstas van a ser objeto de un control judicial previo a su ejecutoria”. Es contradictorio, injustificado, inmotivado y carece de razón suficiente conservar unas competencias en cabeza de la PGN, ya no como facultades jurisdiccionales, sino como como parte de sus actividades administrativas. En efecto, la sentencia no argumenta porqué razón “el solo cambio en el adjetivo que se atribuye a la facultad, es decir su carácter jurisdiccional o por el contrario administrativo, altera el hecho que, en efecto, después de la providencia, la Procuraduría General de la Nación, continúa con la competencia de imponer sanciones como las de suspender, inhabilitar, sancionar y destituir a servidores públicos de elección popular”.

 

39.   Sumado a lo expuesto, “la argumentación contenida en la sentencia C-030 de 2023 no logra explicar, ni siquiera someramente, por qué sigue dejando en manos de la Procuraduría la función de destituir, inhabilitar y sancionar a funcionarios de elección popular, cuando las normas parámetro de control de constitucionalidad integrantes del Bloque de Constitucionalidad exigen que estas decisiones sean adoptadas, y no simplemente revisadas, por los jueces de la [R]epública”.

 

40.   En síntesis, el ciudadano considera que “[n]o es constitucionalmente admisible que la Procuraduría siga tramitando los procesos en contra de funcionarios de elección popular como una actuación que concluye con una decisión administrativa mediante la cual se imponen sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas. Estas sanciones, a la luz del ordenamiento constitucional que incluye el bloque de constitucionalidad, deben ser impuestas por un juez independiente, y no simplemente revisadas”.

 

Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional

 

41.   Mediante oficio del 25 de agosto de 2023 la Secretaría General de la Corte Constitucional informó a los magistrados sustanciadores que el “22 de agosto de 2023, de conformidad con el artículo 106 del Reglamento de la Corte Constitucional y la instrucción impartida por la Sala Plena en sesión del 8 de julio de 2021, se procedió a comunicar a los interesados las solicitudes de nulidad formuladas contra la sentencia de la referencia”.

 

42.   El 28 de agosto de 2023 la Secretaría General informó que, en el término de traslado de las solicitudes de nulidad, se recibió un escrito del Departamento Administrativo de la Función Pública, suscrito por Armando López Cortés -director jurídico del departamento-, quien solicitó rechazar las nulidades[15]. No obstante, mediante escrito remitido a la Corte el 06 de septiembre de 2023 el funcionario solicitó “el retiro y/o desistimiento del escrito presentado”.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

43.   La Sala Plena es competente para pronunciarse sobre la solicitud presentada de conformidad con lo establecido en artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 y en el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.

 

Procedencia excepcional de la nulidad de sentencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia^[16]

 

44.   De conformidad con el artículo 243 de la Constitución los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. A partir de esta regla se ha señalado que dichas providencias se encuentran resguardadas por la garantía de la seguridad jurídica, la necesidad de certeza del derecho y al obrar la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, las hace definitivas, inmutables y vinculantes, por lo que se prohíbe a los funcionarios judiciales, a los involucrados y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio^[17]. Ello también encuentra respaldo normativo en el artículo 49 del Decreto ley 2067 de 1991 al observar que, contra las sentencias de la Corte Constitucional, no procede recurso alguno[18].

 

45.   No obstante, esta última disposición contempla la posibilidad de presentar nulidad de los procesos ante la Sala Plena por irregularidades que impliquen violación del debido proceso[19]. Al respecto, la Corte ha sido enfática en afirmar su carácter excepcional a través de las siguientes subreglas constitucionales:

 

(i)               La nulidad es un incidente especial que puede ser presentado antes o después de proferido el fallo (incluso declararse de oficio) siempre que sea imputable directamente al contenido de la decisión[20].

 

(ii)            Su procedencia no constituye una regla general al estar restringida a que esté demostrada, de manera indudable y cierta, la existencia de situaciones jurídicas verdaderamente especialísimas y extraordinarias[21].

 

(iii)          Se debe cumplir una exigente carga argumentativa. Por lo tanto, debe existir una debida fundamentación[22] y demostrarse la relación entre la providencia y la violación al debido proceso[23].

 

(iv)          La irregularidad procesal endilgada debe producir efectos sustanciales y directos de tal significación y trascendencia que de haberse advertido a tiempo la decisión no hubiere sido la misma o, en su defecto, que su oportuna percepción hubiere implicado cambios radicales reflejados en aquella o en sus efectos. Así, se trata de irregularidades superlativas y ostensibles, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración del debido proceso[24].

 

(v)             La interpretación conjunta de los artículos 29 y 243 de la Constitución, permiten señalar que las solicitudes de nulidad “no pueden convertirse en un mecanismo para reabrir el debate, ventilar simples desacuerdos o controvertir aspectos de la decisión que, en su momento, la Corte haya examinado”^[25]. En esa medida, la nulidad no es una nueva oportunidad procesal (ej. probatoria) para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas controversias. Entonces, la inconformidad frente a) al sentido de la decisión; b) sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales; y c) su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia[26].

 

(vi)          No constituye materialmente una impugnación (ni es una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de un recurso), tampoco una apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto[27].

 

(vii)        La infracción del debido proceso no puede fundarse en un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión. Tampoco puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica. El carácter definitivo y vinculante de las decisiones de la Corte (art. 243 C. Pol.) no puede quebrarse a partir de cualquier disparidad. Los efectos de la cosa juzgada solo pueden aniquilarse cuando, sin duda alguna, se concluye que el debido proceso ha sido violado[28].    

 

(viii)     Tratándose de la nulidad promovida contra sentencias de control abstracto la regla se hace más estricta y, por tanto, la violación al debido proceso es todavía más excepcional (no versa sobre derechos subjetivos). Exige una mayor carga argumentativa que demuestre la violación al debido proceso como consecuencia directa de la sentencia, lo cual atiende a que el control de constitucionalidad no se tramita mediante un proceso contradictorio que genere relaciones procesales, por una parte, entre sujetos intervinientes cuyos intereses particulares deba decidir la Corte ni, por lo mismo, respecto de los que sea predicable el derecho de defensa; ni entre sujetos intervinientes y las autoridades que participaron en la aprobación de la norma objeto de control, por la otra, pues todos, ciudadanos y autoridades, persiguen el mismo interés como es la defensa de la Constitución[29].

 

(ix)          No se puede considerar que hay violación al debido proceso en una sentencia de la Corte porque no se examinaron uno a uno los cargos o las opiniones que un ciudadano expresó en una demanda de inconstitucionalidad o porque no se le hizo caso a las insinuaciones que ese mismo ciudadano le dio a la Corte en su escrito diciéndole qué y cómo debía estudiar los cargos, y cómo debía responder con prioridad a cualquier otra demanda y siguiendo el riguroso turno que dicho ciudadano señalaba[30].

 

46.   Conforme a lo expuesto, la Corte ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia excepcional de la nulidad, distinguiendo para ello unas de carácter formal y otras de naturaleza material. Se resalta que para la prosperidad de una nulidad se deben acreditar conjuntamente todos los requisitos formales y por lo menos uno de los sustanciales[31]. 

 

47.   Los requisitos formales, cuya concurrencia se exige so pena del rechazo de la solicitud, son (i) la legitimación, que la puede acreditar el accionante, el Procurador General de la Nación, quienes intervinieron oportunamente en el proceso, es decir, quienes hayan intervenido dentro del término de fijación en lista, y quienes hayan tenido iniciativa o intervenido como ponentes en la elaboración de la norma[32]. (ii) La oportunidad[33] exige que la nulidad se presente dentro del término de ejecutoria del respectivo fallo, es decir, los tres días siguientes a su notificación. (iii) La carga argumentativa, la cual requiere que el solicitante cumpla, previamente, un exigente estándar en su discurso para probar con “fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la causal de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la evidente violación del debido proceso”[34].

 

48.   Con relación a los requisitos materiales la jurisprudencia constitucional ha ejemplificado algunas situaciones que pueden dar lugar a la declaración de nulidad, en razón a que materializan una vulneración del debido proceso “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[35], a saber: i) cambio de jurisprudencia; ii) desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas; iii) incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva; iv) órdenes a particulares no vinculados; v) elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional y vi) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.

 

49.   En suma, la declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional solo prospera si se acreditan los requisitos formales y se demuestra la ocurrencia de una situación que dé lugar a la afectación grave del debido proceso, como los ejemplos de causales sustanciales a los que se ha hecho alusión. De no ser así, la naturaleza excepcional de esta clase de incidentes obliga el denegar la nulidad.

 

Caso concreto

 

50.   Antes de que la Corte aborde el análisis de las dos solicitudes de nulidad deberá determinar si cumplen con los requisitos formales de procedencia.

 

 

Sobre la causal de elusión de asuntos de relevancia constitucional

 

51.   La ciudadana Jomary Ortegón Osorio y el ciudadano Juan David Romero Preciado solicitaron la nulidad de la Sentencia C-030 de 2023 argumentando que la Sala Plena omitió (a) el análisis de la naturaleza y las implicaciones jurídicas de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH; (b) la descripción y el análisis de la resolución de supervisión de cumplimiento del caso Petro Urrego vs. Colombia emitida por la Corte IDH el 25 de noviembre del 2021; (c) estudiar la eventual responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento de la decisión de la Corte IDH y por el desconocimiento de los principios de cosa juzgada internacional, obligaciones de adecuar el derecho interno y pacta sunt servanda; (d) aplicar el principio pro persona y (e) valorar la incidencia de la elusión en la decisión.

 

52.   La Sala Plena considera que estos argumentos buscan reabrir el debate ya concluido por la Corte Constitucional. Los fundamentos de los escritos se traducen en desacuerdos con el sentido de la decisión, sus fundamentos dogmáticos y su estilo argumentativo, reclamos impertinentes para valorar de fondo la configuración de la causal.

 

53.   Primero, el escrito de nulidad asegura que la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia fue deliberadamente ignorada por la Sala Plena, pese a que fue un elemento central de la demanda. Este argumento además de carecer de certeza no es suficiente para configurar un cargo de nulidad.

 

54.   Contrario a lo dicho, en la Sentencia C-030 de 2023 sí se consideró la providencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, diferente resulta que el alcance que se le dio a dicha decisión no sea compartido por los solicitantes.

 

55.   Desde el análisis de cosa juzgada la sentencia hace referencia al caso Petro Urrego vs. Colombia (fj 80 a 84). En este acápite la Corte destacó que la Sentencia C-146 de 2021 precisó el alcance de la providencia de la Corte IDH para efectos de analizar la constitucionalidad de una norma.  En este sentido, este tribunal afirmó que si bien la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu “no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional”.

 

56.   Más adelante, la sentencia describe la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia (fj 250 a 258). La sentencia resaltó que la Corte IDH constató que, en virtud de las normas que regulan la materia, el proceso disciplinario adelantado por la PGN en contra del ciudadano Petro Urrego violó dos garantías reconocidas en el artículo 8º de la CADH, el principio de jurisdiccionalidad y la garantía de imparcialidad.

 

57.   El principio de jurisdiccionalidad porque la “sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal[37], carece de competencia al respecto”[38]. La garantía de imparcialidad ya que la autoridad que emitió el pliego de cargos fue la misma que, posteriormente, juzgó su procedencia e impuso la sanción. En razón de ello, ordenó al Estado colombiano, a modo de garantía de no repetición, que “en un plazo razonable”[39] adecuara su ordenamiento interno, en particular los artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único, 60 de la Ley 610 de 2000 y 5º de la Ley 1864 de 2017, a las exigencias del artículo 23.2 de la CADH[40].

 

58.   Luego de dicha descripción la Corte se refirió al precedente dispuesto en la Sentencia C-146 de 2021, decisión fundamental para resolver los problemas jurídicos planteados porque en ésta se indicó que el fallo de la Corte IDH no constituía un precedente, pero sí era un antecedente jurisprudencial relevante.

 

59.   La relación entre el caso Petro Urrego vs. Colombia y la Sentencia C-146 de 2021, fue objeto de análisis en la sentencia. A partir de dicho estudio la Corte concluyó que (i) la Sala Plena ha rechazado una hermenéutica literal o parcial del artículo 23.2 de la CADH; (ii) el artículo 23.2 de la CADH no prohíbe que los Estados parte consagren restricciones y sanciones judiciales, no privativas de la libertad, a los titulares de derechos políticos, diferentes o adicionales a las previstas en la Convención[41]; (iii) la jurisprudencia de la Corte IDH “no constituye parámetro de validez de las normas internas”[42], pero sí “un criterio hermenéutico relevante que deberá ser considerado en cada caso”[43]; (iv) el artículo 23.2. de la CADH permite “que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas” y (v) “el artículo 23.2 de la CADH busca evitar (…) que la limitación de los derechos políticos quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas”[44].

 

60.   En atención a lo expuesto en la Sentencia C-030 de 2023 la Sala Plena afirmó que “la regla jurisprudencial derivada de una interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricción o limitación temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elección popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la República de cualquier especialidad”[45].

 

61.   En dicha regla se concentran las críticas que plantean los ciudadanos Jomary Ortegón Osorio y Juan David Romero Preciado para solicitar la nulidad de la sentencia. En su concepto, al resolver el segundo problema jurídico la Corte no integró las providencias de la Corte IDH. Esto generó que, al analizar la competencia de un órgano administrativo para sancionar con destitución, suspensión o inhabilidad a servidores públicos de elección popular, no se consideraran las implicaciones de los pronunciamientos de la Corte IDH sobre las garantías del debido proceso de los sancionados, limitando el análisis al contenido de la Sentencia C-146 de 2021.

 

62.   Según se entiende del escrito de nulidad la Corte ha debido declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada atendiendo la literalidad del art. 23 de la CIDH y lo ordenado por la Corte IDH en la decisión tantas veces referida. Resulta evidente entonces que la solicitud de nulidad se sustenta en la inconformidad de los solicitantes con la dogmática adoptada por la Sala Plena a partir de la cual se armonizó lo dispuesto por la Corte IDH en la sentencia Petro Urrego vs. Colombia con los mandatos dispuestos en la Constitución de 1991.

 

63.   Segundo, aseguraron con los solicitantes que la Corte, al resolver el caso concreto, omitió considerar la resolución de supervisión de cumplimiento del 25 de noviembre de 2021[46]. En efecto, si bien dicha resolución fue mencionada en la providencia no fue considerada parámetro de control.

 

64.   En el fundamento 170 de la Sentencia C-030 de 2023 la Corte fue clara al afirmar que “si bien los tratados de derechos humanos tienen una prevalencia en el orden interno por disposición del artículo 93 superior, dicha prevalencia no implica la subordinación de la Constitución al contenido de aquellas”^[47]. Además, reiteró que la “Corte Constitucional no realiza, en ningún caso, control de convencionalidad directo y autónomo[48] porque ello supondría aceptar, en contra del texto constitucional, la existencia de normas supraconstitucionales, así como transmutar la naturaleza de la misma Corte Constitucional”[49]. -negrillas fuera del texto original-

 

65.   Así las cosas, el argumento planteado no es más que una inconformidad con la jurisprudencia constitucional, según la cual, la Corte Constitucional no es juez de convencionalidad. La Sala advierte que si las sentencias de la Corte IDH “no constituye[n] un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional”, menos aún podrían serlo las resoluciones proferidas en la valoración del cumplimiento de las sentencias.

 

66.            Así lo dijo la Corte en el fundamento 181 de la sentencia: “es importante aclarar que, si bien la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte IDH no se integra, y mucho menos, las resoluciones de cumplimiento (art. 68.1 CADH). En este sentido, se debe advertir que estas decisiones no pueden ser trasplantadas automáticamente al caso colombiano, sin tener en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno”. Aunque resulta evidente el desacuerdo de los solicitantes con esta afirmación, ello no constituye un argumento válido para estudiar de fondo la solicitud de nulidad.

 

67.   Tercero, acorde con el escrito, los debates “entre el derecho interno y el derecho internacional no se satisfacen con la realización de ‘mecanismos para el diálogo’ o con ‘la armonización del texto constitucional con los estándares interamericanos’”. En concepto de los solicitantes, era tarea de la Corte Constitucional dar “un debate detallado y concienzudo de los principios pacta sunt servanda, bona fides, y cosa juzgada internacional”. No solamente porque así lo plantearon en la demanda, “sino porque estos principios están claramente implicados en la materia objeto de debate constitucional”. La elusión del análisis de estos temas se traduce en el incumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.

 

68.   En los fundamentos 173 a 195 la Sentencia C-030 de 2023 desarrolla la dogmática relacionada con la necesidad de implementar mecanismos para el diálogo y la armonización del texto constitucional con los estándares interamericanos. En estos capítulos la Corte reconoció la evidente posibilidad de que la incorporación del DIDH al sistema constitucional genere desacuerdos normativos de doble vía. La Corte reiteró que “las relaciones entre el DIDH y la Constitución no se rigen por el principio de jerarquía. Eso implica que, cuando ocurre una de esas contradicciones, no se le puede atribuir una prevalencia previa y automática a una norma por el mero hecho de pertenecer al derecho internacional o al derecho constitucional”.

 

69.   Además de ello precisó que “el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indicó, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto[50]”.

 

70.   De lo expuesto es posible concluir que estas tres primeras acusaciones reprochan a la Corte no haber tenido en cuenta las consecuencias que, a la luz del derecho internacional, tienen para el Estado colombiano la aprobación de la sentencia del caso Petro Urrego v. Colombia y la emisión de la resolución de verificación de cumplimiento dictadas por la Corte IDH. Los accionantes tendrían que haber acreditado que la sentencia y las resoluciones de cumplimiento son criterios de constitucionalidad de forzosa observancia y que, además, aquellos conducen inexorablemente a la declaratoria de la inexequibilidad de las normas bajo control.

 

71.   Así las cosas, solo en la medida en que se hubiere acreditado de manera satisfactoria la naturaleza de ser parámetro constitucional de ineludible consideración, tanto la sentencia como las resoluciones de cumplimiento, es correcto afirmar que el tribunal incurrió en la pretendida elusión arbitraria de un asunto con relevancia constitucional. Esta justificación no se encuentra en las solicitudes de nulidad.

 

72.   Lo expuesto es suficiente para concluir que: (i) los demandantes no demostraron que la sentencia de la Corte IDH y de las resoluciones de cumplimiento de la misma fueran parámetros de control; (ii) no existió elusión alguna de la Corte con relación al deber del Estado y, en particular, de la Corte Constitucional de atender los pronunciamientos de la Corte IDH; (iii) argumentar que la Corte Constitucional “no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado o convenio, y menos aún, invocar su derecho interno para incumplir un fallo de un Tribunal Internacional en un caso en el que el Estado colombiano fue parte”; no es más que un desacuerdo profundo con los fundamentos de la providencia, pero que no podrá verse como un parámetro de elusión de un debate por ejemplo, pues por el contario el estudio constitucional se asumió, es solo que la conclusión es distinta a la que arriba en la pretensión de la demanda.

 

73.   Cuarto, según los solicitantes la Corte eludió la aplicación del principio pro persona en el caso concreto “con la tesis de un supuesto ‘diálogo hacia la armonización de estándares interamericanos’”.

 

74.   En los fundamentos 187 a 205 la sentencia se ocupa de reiterar el papel de la Corte Constitucional en la interpretación y aplicación pro persona de los derechos. La Corte aclaró que “los posibles desacuerdos pueden ser resueltos mediante la deliberación institucional, con el fin de consolidar estándares de construcción conjunta para la protección de los derechos humanos. En ese contexto, para este tribunal, la fijación de esos parámetros se debe basar en la aplicación del principio pro persona”.

 

75.   En la aplicación dicho principio, dijo la Corte, “opera cierta deferencia mutua que favorece el diálogo judicial entre las autoridades nacionales y los tribunales internacionales y permite un adecuado equilibrio entre la soberanía estatal y el control jurisdiccional internacional”. Dicha deferencia no implica en forma alguna “la aplicación arbitraria de los contenidos de las obligaciones internacionales y la imposición de restricciones injustificadas a los derechos, sino que aquella debe ser razonable, proporcionada y no puede desconocer el núcleo esencial del derecho afectado”.

 

76.   Lo expuesto es suficiente para desvirtuar el argumento de elusión de la aplicación del principio pro persona. Por el contrario, el planteamiento de los solicitantes lo que refleja es el desacuerdo de ellos con la regla fijada por la Corte Constitucional en aplicación de la regla de armonización que en efecto incluye el principio en mención, pero cuya conclusión es distinta a la extrañada por aquellos. 

 

77.   Quinto, a juicio de los peticionarios la solución del caso, entonces, era concluir que “todos los mecanismos contemplados en la Ley 2094, en su conjunto, resultan insuficientes para armonizar los mandatos convencionales y constitucionales con la tradición institucional colombiana, en tanto no le otorgan una competencia real a las autoridades judiciales para conocer y decidir con suficiente amplitud sobre las posibles faltas disciplinarias en las que pueda incurrir un servidor público de elección”. Este argumento es apenas un punto de vista de los solicitantes sobre cómo la Corte ha debido decidir el asunto, impertinente para generar un cargo de nulidad.

 

78.   En síntesis, la Sala Plena reitera que la nulidad no es una nueva oportunidad procesal para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas controversias. Tampoco se trata de una especie de apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto. Por lo tanto, la vulneración al debido proceso no puede fundarse en (i) un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión; (ii) quejas porque no se examinaron uno a uno los cargos; (iii) las opiniones que un ciudadano expresó en la demanda de inconstitucionalidad. Tampoco (iv) puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica.

 

79.   De todo lo atrás dicho, es necesario concluir que la solicitud de nulidad pretende reabrir el debate constitucional que ya culminó con la emisión de la sentencia C-030/2023; ello bajo los parámetros que los peticionarios consideran adecuados y que, a su juicio, permitirían llegar a una decisión diferente a la adoptada por la Sala Plena. Por tanto, lo procedente es rechazar la solicitud de nulidad por incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa.

 

Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

III.           RESUELVE

 

Primero. RECHAZAR las solicitudes de nulidad de la Sentencia C-030 de 2023 presentadas por Jomary Ortegón Osorio, Juan David Romero Preciado y Julián González Escallón, por los motivos señalados en la parte motiva de este auto.

 

Segundo. INFORMAR a los peticionarios que contra el presente auto no procede recurso alguno.

 

Tercero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la presente providencia a los peticionarios.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

Diana Fajardo Rivera

Presidenta

Con salvamento de voto

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

AL AUTO 2398/23

 

 

Ref.: solicitudes de nulidad de la Sentencia C-030 de 2023. Expediente D-14503

 

Magistrados ponentes: José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González

 

 

Aclaro mi voto porque aunque comparto la decisión mayoritaria de la Sala Plena, en el sentido rechazar las solicitudes de nulidad de la Sentencia C-030 de 2023, salvé parcialmente mi voto respecto de esta decisión.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

 AL AUTO 2398/23

 

 

Referencia: expediente D-14.503.

 

Nulidad de la Sentencia C-030 de 2023.

 

Magistrados ponentes:

José Fernando Reyes Cuartas

Juan Carlos Cortés González

 

 

§1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito exponer las razones por las cuales me separé de lo resuelto por la mayoría de la Sala Plena en el Auto 2398 de 2023.

 

§2. En esta oportunidad se estudiaron las solicitudes de nulidad presentadas por (i) Jomary Ortegón Osorio y otro, y por (ii) Julián González Escallón contra la Sentencia C-030 de 2023, en particular, por la elusión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional y por la presunta contradicción entre la parte motiva y resolutiva de la providencia. Para la mayoría, ninguno de los escritos superó integralmente los requisitos formales, en tanto, en el primero de los casos, no se satisfizo el requisito de carga argumentativa y, en el segundo, no se cumplió siquiera con el requisito de oportunidad.

 

§3. Considero que, atendiendo a los reparos del escrito presentado por la ciudadana Jomary Ortegón Osorio y otro, integrantes del Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, la Sentencia C-030 de 2023 sí estaba viciada de nulidad, en particular, por desconocimiento de la posición que esta Corte había hecho -con efectos vinculantes para ella misma- sobre el alcance de la garantía prevista en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Para justificar mi posición me referiré, primero, a la principal línea de decisión de la Sentencia C-030 de 2023 que motiva mi discrepancia; y, segundo, a las razones por las cuales sí se configuraba uno de los vicios que, materialmente, fueron expuestos por los integrantes del referido colectivo.

 

§4. La Sentencia C-030 de 2023. La Sala Plena de la Corte Constitucional, por consenso, consideró que la atribución de facultades jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para ejercer su competencia de control disciplinario respecto de los funcionarios de elección popular contradecía lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política. Pese a arribar a dicha conclusión, la mayoría de la Sala estimó que la consecuencia de esta afirmación era reafirmar que la Procuraduría mantenía su competencia disciplinaria en “sede administrativa” bajo la condición de que las sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad quedaran en suspenso, hasta tanto, a través del recurso extraordinario de revisión –que en esta decisión adecuó–, el Consejo de Estado dejara en firme la sanción.

 

§5. Tal como lo indicamos en el salvamento de voto que suscribimos conjuntamente con las magistradas Natalia Ángel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger, la Sentencia C-030 de 2023, entre otros reparos allí estudiados y a los que me remito, desconoció la regla de decisión que en la Sentencia C-146 de 2021 fijó la Corte Constitucional sobre la recepción en el ordenamiento Colombiano del alcance del mandato previsto en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos referido en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia. Al respecto, indicamos en el salvamento:

 

“por virtud de la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, mediante la Sentencia C-146 de 2021 operó un cambio importante en la jurisprudencia sobre la interpretación constitucional del artículo 23.2 de la CADH. Ese cambió consistió en considerar, por primera vez, que la citada norma convencional sí prohíbe a las autoridades administrativas imponer sanciones temporales o definitivas a servidores públicos de elección popular para el desempeño de funciones públicas. Dichas sanciones solo pueden ser impuestas por jueces, con independencia de su especialidad. Como ya se dijo, siguiendo la Sentencia C-146 de 2021, este cambio únicamente se explica a partir de dos circunstancias, ambas relacionadas con la variación del margen de apreciación nacional en esta materia: i) el carácter vinculante de la sentencia interamericana y ii) que «la regla o estándar [de esa decisión fue] formulado en atención al contexto fáctico y jurídico [colombiano]».

 

No obstante, en franco desconocimiento de este precedente jurisprudencial, al aprobar la Sentencia C-030 de 2023, la mayoría de la Sala Plena consideró que la PGN sí puede imponer a los servidores públicos de elección popular las sanciones de destitución, inhabilidad y suspensión. Para ello, no tuvo en cuenta que, en aplicación de las reglas fijadas en la Sentencia C-146 de 2021, el margen de apreciación nacional para interpretar las obligaciones derivadas del artículo 23.2 de la CADH se había reducido y que los supuestos fácticos y jurídicos que prevé la norma acusada sí son subsumibles en la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. En consecuencia, al soslayar la vinculatoriedad de la sentencia interamericana para resolver el caso, la mayoría violó su propio precedente jurisprudencial”.

 

§6. A continuación, indicaré por qué, en mi concepto, este desconocimiento mencionado en el salvamento de voto logra estructurarse como una situación lesiva del debido proceso, que, por lo tanto, viciaba la adopción de la Sentencia C-030 de 2023.

 

§7. La Sentencia C-030 de 2023 sí estaba incursa en causal de nulidad. Una de las razones expuestas por Jomary Ortegón Osorio y otro al hacer referencia a la elusión arbitraria de debates de relevancia constitucional encuadraba perfectamente en el desconocimiento de una regla de decisión previa de la Corte Constitucional sobre el contenido obligacional derivado para el Estado colombiano del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Advierto que esta posición no es necesaria ni suficientemente consecuencia del salvamento de voto suscrito respecto de la Sentencia C-030 de 2023[51], es resultado de la convicción de que la postura de la mayoría desconoce el derecho al debido proceso, con un impacto, además, definitivo en la consistencia de la Corte Constitucional y en la seguridad jurídica.

 

§8. Al respecto, debo advertir, por un lado, que por razones similares a las que expondré aquí, la Corte Constitucional ha encontrado vicios en decisiones adoptadas por la Sala Plena en control abstracto de constitucionalidad, tal como de ello da cuenta el Auto 031 de 2018[52] y, por otro lado, que el escrito de nulidad presentado por los integrantes del Colectivo de Abogados sí cumplía la carga argumentativa, ello es evidente al contrastar el tipo de argumentos -de fondo- que dio la mayoría de la Sala para afirmar que no se satisfacía esta carga. Ahora bien, en mi criterio (i) el alcance vinculante de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia ya había sido reconocido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-146 de 2021[53], y (ii) su regla de decisión: la prohibición de que una autoridad pública diferente a un juez tenga la atribución de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, también era parte de nuestro ordenamiento jurídico. Si esto es así, el “des-ajuste de tuerca” que de una y otra premisa hizo la mayoría de la Sala Plena no era de recibo, y no lo era, no solo porque no argumentó su razón para el cambio sino porque eso implicó reducir el ámbito de protección de un derecho que ya estaba reconocido.

 

§9. Para la Corte la consecuencia inevitable de someterse a sus reglas de decisión previas, era la de concluir que, ni en una presunta sede jurisdiccional ni en una presunta sede administrativa, la Procuraduría General de la Nación era competente para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente. La invención de un recurso extraordinario judicial y lesivo del debido proceso, no justifica el desconocimiento del alcance constitucional fijado en el ordenamiento jurídico colombiano a la regla prevista en el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y, en consecuencia, la Sentencia C-030 de 2023 sí estaba incursa en causal de nulidad.

 

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi salvamento de voto al Auto 2398 de 2023, que negó la nulidad de la Sentencia C-030 de 2023.

 

Fecha ut supra

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

AL AUTO 2398/23

 

 

 

Referencia: expediente D-14503.

Auto que rechazó las solicitudes de nulidad de la sentencia C-030 de 2023.

 

Magistrados ponentes:

José Fernando Reyes Cuartas

Juan Carlos Cortés González. 

 

 

A continuación, presento la razón que me llevó a aclarar el voto en el auto 2398 de 2023. En esta providencia, la Corte Constitucional rechazó las solicitudes de nulidad formuladas en contra de la sentencia C-030 de 2023. Una de ellas fue rechazada por incumplir el requisito de oportunidad, mientras que la otra lo fue por el incumplimiento de la carga argumentativa. Aunque compartí la decisión mayoritaria sobre la improcedencia de la nulidad, aclaré el voto en esta ocasión para precisar que salvé parcialmente el voto en la sentencia C-030 de 2023.

 

En dicha providencia, la Corte examinó las disposiciones de la Ley 2094 de 2021 que le otorgaron funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación -en adelante PGN- y modificaron el modelo de investigación y juzgamiento de servidores públicos, incluidos los de elección popular. Al examinar estas disposiciones, la Sala Plena encontró que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la PGN transgredió el artículo 116 de la Constitución Política, razón por la que declaró inconstitucional esa atribución de competencias, decisión que compartí.

 

Sin embargo, me aparté de la postura de la mayoría de la Sala que: (i) consideró que los demás elementos del nuevo modelo disciplinario resultaban constitucionales; (ii) restituyó a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores de elección popular; e (iii) incorporó un mecanismo automático de revisión judicial de las decisiones emitidas por la PGN.

 

Tal y como lo manifesté en el salvamento parcial de voto que presenté en esa ocasión de forma conjunta, con las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Diana Fajardo Rivera, no compartí con la mayoría de la Sala la decisión de restituirle a la PGN la competencia para destituir, suspender e inhabilitar a los servidores de elección popular, pues esa competencia desconoce el estándar de protección de los derechos políticos que se deriva del artículo 23.2. de la CADH, cuyo margen de interpretación se redujo como consecuencia de la sentencia Petro Urrego vs Colombia. Igualmente, disentí de la decisión de mantener la nueva estructura procesal e institucional creada en la Ley 2094 de 2021, pues esta respondía al otorgamiento de las funciones jurisdiccionales a la PGN, las cuales se declararon inconstitucionales en la sentencia.

 

En concreto, como se puede verificar en el salvamento parcial de voto conjunto a la sentencia C-030 de 2023, las razones principales de mi disenso con la decisión mayoritaria estuvieron relacionadas con los siguientes aspectos:

 

Primero, consideré insuficiente el examen en relación con la violación del artículo 116 superior, pues, a mi juicio, la Corte también debió declarar que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la PGN transgredió los principios de imparcialidad e independencia que deben rodear el ejercicio de funciones jurisdiccionales. El diseño de la función jurisdiccional por parte de la PGN en la Ley 2094 de 2021 no aseguraba la independencia en la toma de decisiones, debido a que los funcionarios a los que se les atribuyeron competencias judiciales tienen una relación de dependencia y subordinación funcional frente al procurador general de la Nación y el viceprocurador general de la Nación, según el caso y, en consecuencia, están obligados a seguir sus instrucciones.

 

Segundo, la mayoría de la Sala Plena le devolvió a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones disciplinarias de suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores de elección popular. Esta decisión desconoció que, según el artículo 23.2 de la CADH, las autoridades administrativas no pueden imponerles a los funcionarios de elección popular sanciones que les restrinjan sus derechos políticos. También ignoró la voluntad del Congreso que buscó superar el modelo de procesamiento disciplinario administrativo. Para no incurrir en estas contradicciones, la Corte debió retirarle a la PGN la competencia para destituir, suspender e inhabilitar servidores de elección popular.

 

Tercero, la decisión mayoritaria desconoció las sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022. En la sentencia C-146 de 2021, se modificó la jurisprudencia constitucional sobre la comprensión de la garantía del artículo 23.2 de la CADH y se precisó que de esta disposición se deriva una prohibición a las autoridades administrativas para imponer sanciones temporales o definitivas a servidores públicos de elección popular para el desempeño de funciones públicas. Por su parte, la sentencia C-091 de 2022 consideró inconstitucional un mecanismo automático de revisión judicial de sanciones en el marco de procesos de responsabilidad fiscal al considerar que el carácter automático viola el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y las garantías del debido proceso.

 

Al identificar el alcance de las dos sentencias mencionadas resulta evidente su contradicción con las consideraciones de la sentencia C-030 de 2023. De un lado, la decisión mayoritaria terminó por reintegrar las competencias a la PGN para destituir, suspender e inhabilitar servidores de elección popular y, de esta forma, desconoció que la PGN, al tratarse de una autoridad administrativa, no puede imponer ese tipo de sanciones a dichos sujetos. De otro lado, el remedio al que acudió la mayoría corresponde a un mecanismo judicial automático de revisión de la sanción, el cual reproduce rasgos de mecanismos judiciales que se han considerado inconstitucionales por esta corporación.

 

Cuarto, el remedio por el que optó la mayoría de la Corte impacta negativamente en la efectividad en la investigación y el juzgamiento de servidores de elección popular y en la lucha efectiva contra la corrupción. Así, preservar una competencia sancionatoria inconstitucional en cabeza de la PGN y suspender la ejecución de las sanciones hasta que se adelante una intervención judicial termina por reducir la efectividad de la actuación del Estado en esta materia. En la sentencia C-030 de 2023, la mayoría de la Sala privilegió el otorgamiento de competencias a la PGN sobre la efectividad de la actuación disciplinaria que le interesa a la sociedad en conjunto, los derechos políticos del servidor elegido popularmente y de los electores, y las garantías judiciales que deben asegurarse a los servidores de elección popular.

 

En quinto lugar, la mayoría de la Sala mantuvo el andamiaje procesal e institucional diseñado para el ejercicio de una función jurisdiccional que se declaró inconstitucional por violación del artículo 116 superior y que, como lo señalé, tampoco garantizaba la autonomía e independencia en la toma de las decisiones. Por lo tanto, a mi juicio, la decisión de inconstitucionalidad de las funciones jurisdiccionales otorgadas a la PGN también debió reflejarse en el diseño procesal y en la institucionalidad creada para ese propósito.

 

Finalmente, la decisión mayoritaria, al desconocer el estándar de protección de los derechos políticos que se deriva del artículo 23.2 de la CADH, cuyo alcance varió con la sentencia Petro Urrego vs Colombia, afecta el diálogo entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la armonización de los estándares de protección de los derechos humanos, autoriza el desconocimiento de una decisión judicial y con ello la vigencia del Estado de Derecho, y fractura una robusta práctica judicial que se ha nutrido de las decisiones de la CorteIDH como máximo tribunal de Derechos Humanos en la región.

 

En estos términos aclaro mi voto en el presente asunto,

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

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